一、历史视野中的小城镇发展
　　
　　改革开放以来，中国在规避“大城市病”、推动区域发展的理论基础上，选择了“控制大城市规模，积极发展小城镇”的城市化发展思路。但是，在实际过程中，大城市的规模似乎并未得到有效控制，大部分地区的小城镇也并未发挥有效作用。进入新世纪以来，在国家层面对小城镇发展有了进一步的表述，开始“有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，引导城镇密集区有序发展”；为了促进农村改革发展、推进城乡一体化，中国“十一五”规划提出要“坚持大中小城市和小城镇协调发展，积极稳妥地推进城镇化”。“十二五”规划又提出，“促进大中小城市和小城镇协调发展”、“有重点地发展小城镇”。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》指出“有重点地发展小城镇”，分别指出“大城市周边的重点镇、具有特色资源、区位优势的小城镇和远离中心城市的小城镇”三类城镇设定不同的政策目标。
　　
　　在中国，小城镇的发展是城镇化建设的重要一环。
　　
　　二、理想中小城镇的三重功能
　　
　　中国小城镇更多地是散落在广袤的农村区域。小城镇被描绘为“城市化因素散落在农村的明珠”，是“城乡互动的桥头堡”，因而被理想化地赋予了“三重功能”。
　　
　　一是小城镇能够促进城乡产业合作。小城镇镶嵌在农村大地，面向农业，扎根农村，，作为沟通城乡的“城市之尾、农村之首”的地位就显现出来。在城乡二元结构仍然存在的情况下，小城镇在城乡产业交流、协作的过程中不可或缺。
　　
　　二是小城镇能够促进农村剩余劳动力的转移。“减少农民数量”是中国城镇化过程的基本要求。农业技术的现代化已经使得农村本身不能容纳过多的劳动力，因而非农业产业最集中的小城镇理论上可以发挥吸引农村剩余劳动力转移的功能。实际上，中国东部发达地区特别是江浙地区，由于镇域经济的发达，确实使得这一理论成为现实。
　　
　　三是小城镇能够有效缩小城乡发展的差异。由于镶嵌于农村地带，小城镇具有推进农村产业升级的便利条件，在吸收农村人口上比大城市更具成本优势。而且，除了在经济上带动农村发展、缩小城乡差异以外，小城镇一定程度上也促使城乡居民生活方式、价值观念升级，缩小了城乡发展精神层面的差异。
　　
　　三、中国小城镇建设的动力倒置问题
　　
　　与西方发达国家相比，中国的小城镇建设更多是国家发展战略的一环，凸显出“人为规划”特征，因而在实际运行过程中还存在不少误区。
　　
　　第一，中国小城镇建设存在动力“倒置”问题。在先发工业国家，小城镇是城市带或城市群的重要组成部分。小城镇从大城市的发展中寻求到产业合作和发展动力。在中国，大多小城镇散落于农村大地，被更多地强调从农村内部集聚资源。中国小城镇对农村人口的吸收大多是通过乡镇企业来进行的，但是实际情况是，大多乡镇企业分散在农村内部而非建制镇。
　　
　　第二，因为动力倒置，中国小城镇建设就凸显“打激素”的特征。许多城镇热衷于建设楼堂馆所、整修街道镇区，却忽视产业规划和配套服务，因而导致一些留在城镇的乡镇企业职工过着“白天出工干活、晚上回家睡觉”的“候鸟式”生活。在中西部地区，很多小城镇停留在“赶集”的水平。城镇化建设过多着眼于经济效益，忽视社会效益，无异于杀鸡取卵，最终导致城市化所带来的“经济红利”消耗殆尽；一些为政者以政绩（尤以GDP）为导向的城镇发展观，在政绩冲动下，大搞城市综合体开发。如此，不具备相关专业知识的行政官僚和不以公共利益为导向的开发商成为事实上小城镇建设的主体。
　　
　　四、从危机之城走向战略之城
　　
　　中国小城镇建设之所以困难重重，最主要的原因是“动力倒置”。要明白，小城镇不是特定区域的独立王国，其发展的根基虽然在农村大地，但是离开了更广阔区域的经济社会环境，其竞争优势也会暗淡无光，仅仅着眼于小城镇辖地区域的发展，是没有出路的。
　　
　　因而必须要转换思路，对于小城镇的发展，不能采取“撒胡椒面”的方法，而应该重点关注县域城镇、城市圈或城市带周边城镇的发展。要根据小城镇自身的区位和资源优势，推动小城镇从更广阔的空间寻求动力，积极主动地争取产业合作、融入中心城市区域，制定联结区域市场、辐射农村腹地、突出发展特色的发展战略，真正进入到“区域需求—城镇沟通—带动农村”的体系中来。
　　
　　其次，城镇化建设需要注重经济效益与社会效益，注重城镇社区整体战略而非特定模式的移植；着眼长期的社区营造而非短期的“造城”运动；建造“居住—生产型社区”而非单纯的“生产社区”。
　　
　　文/吴晓林（作者系中南大学公共管理学院行政管理系主任、副教授）

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